一方面，環(huán)境質(zhì)量改善加碼推進，污染防治和生態(tài)保護力度不斷加大；另一方面，寒冬之后資本市場多對市場持有觀望態(tài)度，環(huán)保PPP項目隨之進入深度調(diào)整期。但就在日前，一則頗具回春意味的《關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》成為業(yè)界關(guān)注焦點。
日前，財政部印發(fā)《關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》(下稱《意見》)，在環(huán)保圈內(nèi)迅速引起震動。其中明確，按照“實質(zhì)重于形式”原則，污水、垃圾處理等依照收支兩條線管理、表現(xiàn)為政府付費形式的PPP項目除外。財政部PPP中心統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2018年12月末，財政部PPP綜合信息平臺管理庫項目累計超過8598個、投資額為接近13.19萬億元。
“規(guī)范”成為《意見》中出現(xiàn)的高頻詞。健全制度體系，明確“正負面”清單，明確全生命周期管理要求，嚴格項目入庫，完善“能進能出”動態(tài)調(diào)整機制，落實項目績效激勵考核。建立完全與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機制，不得通過降低考核標準等方式，提前鎖定、固化政府支出責任。
績效考核必然成為下一步PPP的熱點。《意見》的基調(diào)有兩點：繼續(xù)推動PPP項目的市場化運作與控制政府債務，包括支出責任。一方面，社會資本負責項目投資、建設、運營并承擔相應風險；另一方面則明確政府承擔政策、法律等風險。加大對民營企業(yè)、外資企業(yè)參與PPP項目的支持力度，向民營企業(yè)推介政府信用良好、項目收益穩(wěn)定的優(yōu)質(zhì)項目，并在同等條件下對民營企業(yè)參與項目給予優(yōu)先支持。
這其中，屬于正面清單的污水、垃圾處理這兩大領(lǐng)域，則有望獲得優(yōu)先權(quán)。從“國家賬本”來看，2019年中央財政將安排600億元資金支持污染防治。具體來看，大氣污染防治、水污染防治、土壤污染防治分別領(lǐng)到250億、300億、50億元防治資金。而在環(huán)保大部分領(lǐng)域，尤其是污水處理、垃圾處理這類傳統(tǒng)的以保底量及達標排放為基礎的付費模式項目，可以理解為100%。
但與此同時，這類業(yè)務融資額小。“一些環(huán)保企業(yè)大規(guī)模融資，用的就是PPP模式，去借債、貸款融一大筆錢，大搞項目擴張，但三年債期后無法支付，就滿世界找錢。”環(huán)保專家駱建華坦言。但隨著《意見》逐步落地，特別是市場化的退出渠道建立，就可以打消社會資本的顧慮，吸引更多具備實力的社會資本參與到PPP項目中來。
這也意味著PPP進入規(guī)范常態(tài)化調(diào)整發(fā)展階段，同時也給予了市場規(guī)范運作PPP項目的信心。在業(yè)界資深人士看來，是因為前幾年環(huán)境產(chǎn)業(yè)那種游戲規(guī)則已經(jīng)失效了，玩PPP很厲害的一些企業(yè)完蛋了。而這也反過來將倒逼環(huán)保企業(yè)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型升級，向高質(zhì)量方向發(fā)展。未來競爭將更多集中在技術(shù)、產(chǎn)品和服務創(chuàng)新上。以水環(huán)境治理來看，在趨嚴的政策環(huán)境下，需要社會資本在村鎮(zhèn)供排水等方面具有很強的專業(yè)能力，使其成為可行性缺口補貼項目類型，因而村鎮(zhèn)供排水格局或?qū)⒊尸F(xiàn)新的業(yè)態(tài)。
在控制政府債務方面，《意見》細化了財政支出責任的細則要求。考慮到各地PPP推進狀況的不同，沒有按照原文一刀切“原則上禁止”，而采用一定限額限制。對于新上政府付費項目而言，財政支出責任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費項目。建立PPP項目支出責任預警機制，對財政支出責任占比超過7%的地區(qū)進行風險提示，對超過10%的地區(qū)嚴禁新項目入庫。
社會資本看中的高回報、掙快錢時代已經(jīng)過去了。《意見》對使用者付費項目和開發(fā)性(資源補償/自我融資)PPP項目利好，對有能力把市場需求做起來且財務自我平衡的投資者有利。對于符合導向的環(huán)保優(yōu)質(zhì)項目，會隨著政策的明確有望重新打開，但具體落地還需要時間。誠如黑臭水體和農(nóng)村環(huán)境治理的剛性需求通過PFI來釋放空間進一步被當前對純政府付費的緊縮態(tài)勢所壓制，困局未解。
